Las elecciones y el sistema tributario

Cada vez que se acerca un período electoral nos encontramos a los candidatos haciendo campaña con frases tales como “reducir el déficit”, “bajar el gasto público”, “bajar la inflación”, y uno de los más recientes “bajar el gasto de la casta”.

¿Pero escuchamos alguna vez hablar seriamente a algún candidato sobre el sistema tributario?

Las urgencias -como la seguridad, la salud, la inflación, entre otras- parecen relegar una discusión que debe considerarse de suma importancia para determinar qué tipo de país queremos en un futuro.

Parece que la discusión sobre el tema se relega exclusivamente hacia impuesto a las Ganancias, siendo que éste representa 23,2% de la recaudación total de tributos, mientras que los impuestos al consumo representan casi el doble (40%). ¿Realmente queremos, como sociedad, un país que imponga la mayor carga tributaria en impuestos al consumo, siendo éstos altamente regresivos y que terminan afectando a los que menos tienen? Cabe preguntarnos entonces ¿Qué es la política tributaria? Tulio R. Rosembuj en su libro “La Imposición como Política”, Ediciones Disenso, Buenos Aires, 1973; dice que la política tributaria consiste en la elección de las fuentes de ingresos tributarios por parte del gobierno (autoridad política). El objeto de la política tributaria es seleccionar las fuentes de riqueza cuya contribución al ingreso público es necesaria y conveniente. Necesaria porque de esas contribuciones depende la estabilidad y permanencia de un sistema de relaciones y decisiones sociales. Conveniente porque al facilitar total o parcialmente el financiamiento del gasto público, posibilita la concreción de los propósitos del poder político con respecto a la sociedad, manejando y empleando los recursos en la estructura productiva.

La decisión de renovar, perpetuar o cambiar un sistema tributario es SIEMPRE motivo de decisión política. Esta decisión es consecuente con la línea de pensamiento rectora de una filosofía previa del poder dominante.

El sujeto de la política tributaria, por lo tanto, es el poder político del Estado, es decir, aquellas autoridades que concentran la conducción política del Estado en un determinado momento.

Por lo antedicho, podemos desprender que el Gobierno es el encargado de la actividad financiera del Estado.

Nos preguntamos: Al ser el Gobierno el responsable político en materia tributaria, ¿Los fines tributarios son relativos a la duración del Gobierno? ¿Dependen de los cambios en el poder político?

Según establece Tulio R. Rosembuj esto no sería lo acertado, ya que la “fluctuación de fines de política tributaria -acorde con la sucesión de gobiernos- no obsta para reconocer la existencia de intereses más permanentes en la duración de los sucesivos gobiernos, tales intereses derivan de la estructura histórica de la sociedad y el ordenamiento institucional del Estado”.

Dice que son los intereses de origen social los que determinan las políticas tributarias, lo que hace que la libertad de la autoridad política sea subsidiaria, por lo que su condición de representantes de la sociedad no los habilita para cambiar de forma autónoma cuestiones que nacen de las posiciones de poder de sectores sociales.

Los rasgos propios de cualquier organización política, presentes también en el Estado contemporáneo, son la variabilidad de autoridades políticas y la permanencia de intereses sociales que patrocinan una forma de Estado determinado.

Por lo tanto, nos preguntamos: ¿Qué tipo de sociedad, y como consecuencia, qué tipo de Estado, queremos para la Argentina? ¿Qué interés de intereses es el de los candidatos con mayor cantidad de votos en las PASO -Primarias Abiertas Simultaneas y Obligatorias-?

El impuesto no tiene otra finalidad que posibilitar la realización de los intereses que los sectores políticamente relevantes consideran como prioridad. El papel del impuesto es neutro, legitima lo existente y no es capaz de obrar cambios de calidad en las relaciones de poder político en la sociedad.

Las revoluciones, históricamente, no se han dado por los cambios en las estructuras de producción lideradas por los impuestos; sí se sabe de reacciones sociales producidas por el exceso en la tributación.

Hacer de carácter público las necesidades privadas de ciertos sectores sociales, confundiendo el interés de la comunidad con sus propios intereses, terminan siendo perjudiciales para los grupos sociales marginados del poder político y sirve para conservar y consolidar la hegemonía de los grupos privados que tienen carácter público sobre el resto de la sociedad.

Para que haya un traspaso de la riqueza global de la sociedad a manos de particulares no solo es necesaria la contraposición de intereses, sino también una voluntad de parte de los otros sectores involucrados para cumplir con lo que se les impone. Si no hay voluntad, la resistencia se torna en un hecho constante. Para que esa voluntad sea manifestada sin conflictos, no basta con la coacción, sino que hace imprescindible que el contribuyente asuma como justa la distribución de la carga tributaria impuesta por el Gobierno. El contribuyente no sólo debe pagar el impuesto, sino estar convencido que el monto que le corresponde abonar, no es más, ni es menos, que lo que le toca a los contribuyentes que se encuentran en su misma situación. El contribuyente debe creer en la legitimidad del impuesto y en la legitimidad que tiene el poder político para instituirlo, para que el mismo cumpla con el flujo de riqueza financiera que los sectores hegemónicos pretenden.

Legitimidad que también se logra con el fortalecimiento de las instituciones y con reglas claras de juego que respeten los lineamientos de la Constitución Nacional. La voluntad del contribuyente no se logra solamente por controles normativos como ser la coacción, el miedo a la sanción, etc., sino también a través de estímulos, mediante formas condicionadas de comportamiento.

El autor italiano Amilcare Puviani acuñó el concepto ILUSION FINANCIERA (Teoria dell’illusione finanziaria. Italia. 1903). Define a este concepto como la errónea percepción en la mente del contribuyente de las riquezas pagadas o a pagarse a título de impuesto. La ilusión financiera se presenta cuando se produce una valoración errónea o falsa sobre ciertos medios inducidos por el ente político para alcanzar sus fines, más precisamente sobre los ingresos y gastos públicos. La ilusión tiene importancia porque tiende a modificar el valor que el contribuyente le da al Estado y a su conducta política. No necesariamente la ilusión financiera tiene que ser negativa, puede ser positiva. En caso que sea positiva se hace ver lo que no existe o más de lo que existe. Si es negativa se oculta total o parcialmente lo que existe. La ilusión financiera hace habitual que el contribuyente piense en falso o equivocadamente, induciéndolo a que acepte impuestos establecidos para perjudicarlo y a la vez beneficiar a otro. El concepto de la ilusión financiera es clave para explicar la política de los impuestos en la sociedad capitalista; este error o ignorancia de los verdaderos objetivos de la tributación afecta exclusivamente a los sectores que están relacionados con las fuentes de ingresos no interesantes.

Hay determinados mecanismos de imposición que escapan a la comprensión del contribuyente, esto sucede cuando el contribuyente ignora que al consumir determinados productos paga dentro del precio los impuestos. En este caso podemos citar los impuestos internos, sobre el volumen de ventas, sobre la importación, entre otros.

En las finanzas públicas modernas adquiere relevancia el recurso de la imposición a los consumos ya que tienen un gran radio de aplicación, son flexibles en cuestiones recaudatorias en épocas de inflación y liberan a la autoridad política de las críticas que se pueden suscitar si se da la imposición sobre fuentes de rentas y/o patrimonios. La presencia de la ilusión financiera ayuda a atenuar los recelos del contribuyente ante la presencia de estas imposiciones. La gran popularidad y perfeccionamiento de los impuestos que afectan al consumo se explica por razones más políticas que técnicas, ya que la autoridad política es renuente a gravar más progresivamente la capacidad contributiva de las rentas y los patrimonios, capacidades contributivas que se concentran en los sectores sociales con mayor propensión al ahorro. Dado que, al aumentar el rédito, decrece el consumo, estas imposiciones afectan con más rigor a las clases más humildes.

En Argentina es marcada la preponderancia de los impuestos al consumo dentro de la recaudación tributaria, con respecto a las imposiciones sobre el rédito o la riqueza.

Los ingresos tributarios no solo gravan con preferencia los consumos masivos, sino que son deliberadamente inadecuados para gravar grandes patrimonios, ganancias de especulación, rentas parasitarias, ya sea de personas humanas como de personas jurídicas. A todo esto, se agrega que el impuesto a los réditos tiene un problema en cuanto a su progresividad, ya que tiene un alto grado de evasión, preferencia y privilegio de determinadas categorías de rentas, recortes de las bases imponibles a través de exenciones, deducciones, incentivos específicos, etc.

El aumento desmesurado de impuestos integra el cúmulo de ilusiones financieras, se trata de disociar de la mente del contribuyente la riqueza exigida; es decir, introducir un nuevo impuesto o aumentar las alícuotas puede despertar recelo y desconfianza en los contribuyentes, pero si el nuevo tributo es adicional o de emergencia se evita esta situación. Así, y poco a poco, los impuestos principales se rodean de otros impuestos a los que el contribuyente no da importancia, pero que afectan su capacidad contributiva y dejan otras capacidades contributivas interesantes intactas.

La imposición a los consumos exige que se amplíe cada vez más la base de imposición del sistema incluyendo paulatinamente más contribuyentes de derecho para poder generalizar la aplicación del impuesto a la mayor cantidad de categorías de consumo. Todo esto encierra una trampa, ya que aumenta el número de no contribuyentes de altos ingresos, quedando al margen de los impuestos los grandes patrimonios y categorías enteras de rentas. Uno de los elementos adicionales que refuerzan la preferencia de la imposición a los consumos radica en la posibilidad de traslación del impuesto en el precio del producto o servicio por parte del contribuyente de derecho. Dicha traslación, que es una ilusión financiera típica, induce al error sobre quien es el contribuyente de hecho.

Antes se sostenía que los impuestos indirectos, como los impuestos a la renta y a los patrimonios no se trasladaban y sí los indirectos, como los impuestos a los consumos. Hoy en día la doctrina se inclina a aceptar que la traslación puede existir tanto en los impuestos directos como en los indirectos, si las condiciones económicas en general y de mercado en particular lo permiten. Uno de los casos es el del impuesto a las ganancias de las sociedades, el cual se consideraba no trasladable pero que aparece como trasladable en el corto plazo. El proceso inflacionario y la ausencia de control efectivo de precios facilita la traslación de la carga tributaria ya sea para adelante como para atrás (véase: Cómo comprender el aumento de los precios en Argentina. M.B. Stella – C.A. Vallejo - Fundación Bs.As. XXI - mayo 2020).

Desde otro punto de vista la evasión también conforma una típica ilusión financiera. Lo que está escrito en la norma con lo que efectivamente se lleva a la práctica por otro, hace que no coincida la imposición nominal con la incidencia efectiva del impuesto, tornando irracional al sistema tributario. Tanto el error sobre quién es el contribuyente de hecho, como el ocultamiento de fuentes de riqueza, conforman ilusiones financieras, las cuales se manifiestan por medio de la preponderancia de los impuestos al consumo, la traslación y el grado de evasión. Todas estas cuestiones perjudican al sector social de menos recursos.

¿Qué pasa cuando las necesidades privadas de los sectores dominantes se vuelven públicas?

Muchas veces el poder político recurre a instrumentos tributarios que, de forma directa e inmediata, configuran una transferencia de riqueza a manos de los sectores que tienen preponderancia política. Esos instrumentos implican subsidios ocultos o préstamos sin intereses que la sociedad entera les concede, sin darse cuenta, a un sector determinado. Esto es declarar como públicas las necesidades privadas del sector social con poder político. Es una ilusión financiera donde queda claro que la publificación de las necesidades privadas es la privatización de las necesidades públicas.

En Argentina la experiencia de los incentivos tributarios dio magros resultados y mortíferas consecuencias sobre la estructura del sistema tributario y significaron un alto costo social. Las desgravaciones específicas que no fueron aplicadas con un marco coherente corporativizaron el incentivo, transformándolo en una renta fiscal para sus beneficiarios. Como ilusión financiera, significa que el poder político subsidia ocultamente a los sectores sociales que representa sin comprometerse demasiado. Las exenciones, continuos recortes a la base imponible, benefician a las categorías con mayor capacidad de ahorro, que se presumen son los de más altos ingresos con la excusa de favorecer la inversión. La diferencia entre rédito bruto y rédito neto también constituye una discriminación entre diversas clases de rentas. La flexibilidad del concepto “gastos deducibles para obtener, mantener y conservar la fuente de ingresos” es de una aplicación arbitraria, siendo ventajoso para cierta gama de contribuyentes. Estas deducciones no tienen otro objetivo que la de permitir a los altos ingresos usar las ventajas legales para disminuir la carga tributaria.

El sistema tributario argentino presenta varios problemas actualmente. Como ya vimos tiene una gran dependencia recaudatoria en los impuestos al consumo, una baja incidencia de los impuestos a los réditos, un alto grado de evasión por la gran resistencia de los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones tributarias, producida por la falta de reglas claras en la legislación.

Estamos frente a un momento histórico donde se define muy claramente el tipo de país que podemos llegar a tener dentro de los próximos cuatro años (como mínimo), pero ¿Realmente sabemos cuál es la filosofía de los candidatos a presidente con respecto a los tributos y su incidencia en la población?

El próximo debate presidencial se nos presenta como una gran oportunidad para poder dilucidar alguno de estos interrogantes.

Jimena Rombouts

Investigadora Junior

 

Supervisión Técnica

Jorge R. Antúnez

Vicepresidente Ejecutivo